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严金明、夏方舟:土地利用规划管理的供给侧结构性改革

 

     为构建土地利用规划供给侧结构性改革框架,发挥土地利用规划配置土地要素的关键基础和完善土地利用结构的核心作用,在供给侧结构性改革中优化土地供应的数量、空间和时序结构,通过文献研究,比较分析,案例研究等方法,得到如下研究结果:在系统论视角下,土地利用规划的供给侧结构性改革应从协调、有序和系统三个视角出发,从数量角度提高土地利用供求的匹配度和土地利用效率,从空间角度统筹各类横向规划布局和各级主体纵向行政尺度,从时序角度协调规划的机动弹性、细节空间和地类动态变更机制。

     01 引言

     在2015年11月10日召开的中央财经领导小组第11次会议上,习近平总书记首次提出了供给侧结构性改革的要求,之后随着内涵逐渐深化和丰富,供给侧结构性改革已成为了现阶段国家经济管理中的核心,旨在通过对阻碍生产要素高效组合和配置体制机制进行变革,以发挥市场在资源配置中的决定性因素,矫正目前中国经济供需错配的问题,提高全要素生产率,推动经济结构升级,作为供给侧的重要组成部分,土地的供给侧结构性改革主要针对土地要素配置扭曲问题,旨在降低制度供给成本,优化土地供应的数量、空间和时序结构,主要包括土地利用规划、整治、储备、流转和利用等多个环节,其中土地利用规划作为土地利用的“龙头”,是配置土地要素的关键基础和完善土地利用结构的核心,是政府纠正土地市场失灵的重要手段,对于供给侧结构性改革中土地要素再配置具有至关重要的作用。 然而,结合供给侧结构性改革的目标和任务,当前土地利用规划存在着功能定位欠准确、编制技术欠科学、管理模式欠完善等诸多问题,尤其是缺乏对土地利用规划如何在土地供给侧结构性改革发挥其应有作用的整体研究和系统分析。基于此,本文从系统论的角度出发,提出了土地利用规划的供给侧结构性改革的理论框架,并以北京市海淀区土地利用总体规划调整完善作为案例对框架进行了应用和佐证。

     02 系统论视角

     2.1 协调的系统观下土地利用规划供给侧结构性改革

根据系统论的观点,系统是由各个要素组成的相互联系的整体,各要素互相影响,互相制约,通过一定的组合方式形成了单独要素所没有的新功能。结构和功能是一体的,结构和功能相辅相成,结构决定目标功能,目标功能引导结构。土地利用结构是产业结构的直接反映,产业结构可以通过土地利用结构来体现,产业结构的调整就是土地利用结构的调整;土地利用结构优化就是以土地利用系统功能最大化为目标,将一定数量的土地合理的配置到各个用地部门中,使土地资源得到合理安排。

     土地利用规划的目标和功能是要推动国民经济的持续健康发展,为国民经济社会的各部门提供空间载体,因此土地利用规划需要将土地利用与产业、人口和环境的变化协调统一,对土地数量在各部门间进行调适和分配,通过土地利用结构的调整促进国民经济结构的调整。基于此,土地利用规划的供给侧结构性改革需要坚持协调的系统观,将土地利用规划与功能目标协调起来,正确处理国民经济中各部门、各环节在土地资源上的数量关系。

     土地利用规划供给侧结构性改革的首要目标就是要增加土地要素的有效供给,通过优化全域土地利用结构,从数量角度提高土地利用供求的匹配度和土地利用效率。第一,要重点保障基础设施与公共服务、战略性新兴产业、生活宜居与生态提升、区域精准扶贫等功能的用地指标,还要从综合效果出发合理评价土地利用综合效果,淘汰高耗能、高污染等传统产业用地,从禀赋需求、产业系统角度出发评判部分新兴产业与区域长远发展的契合度。第二,供给侧结构性改革要求政府需要充分发挥底线管理的作用,从而为市场机制运转提供良性环境,纠正市场失灵。土地利用规划作为重要的政府调控手段,要结合经济社会发展,科学划定和管理“三线”,即耕地红线、生态红线和城市增长边界红线,在推动经济持续发展的同时保障粮食安全和生态安全所必须的土地资源数量底线。第三,生态文明是供给侧结构性改革的基本前提,供给侧结构性改革应以生态文明建设为指导,坚持绿色发展的理念,实现人与自然和谐共生。因此,土地利用规划在供给侧结构性改革时要着重保障生态用地供给,增加生态用途土地的用地指标,为生态建设提供必要的土地资源和空间载体,通过创新土地用途分类,将生态用地纳入现行土地利用现状分类体系中,处理生态用地、生活用地、生产用地之间的关系,促进“三生”空间协调共生。

     2.2 有序的系统观下土地利用规划供给侧结构性改革

     土地利用规划在横向上应当统筹协调各类空间规划之间在土地空间上的分布,纵向上要引导各级土地利用主体进行不同空间行政尺度的安排。

在横向关系上,土地利用规划的供给侧结构性改革要调节不同空间利用规划对土地空间的需求,构建“多规合一”的立体空间规划体系,在发挥土地利用规划功能的同时促进空间规划的完善,最终促进形成空间规划“一张图”与云平台,将土地用途管制规则与其他规划管理手段整合,形成引导分区资源配置的政策合力,同时发挥土地整治规划在优化资源配置上的作用。此外,供给侧结构性改革中对政府进行底线管理的要求不仅应该从数量关系上进行配置,还要从空间层次上予以落实。土地利用规划的改革中要处理好各类规划的底线要求,通过土地用途管制、建设用地空间管制等手段保障生态红线、耕地红线和城市发展边界的落实。在纵向尺度上,土地利用规划改革中要建立差别有序的纵向规划体系,完善包含战略性、政策性、控制性三个维度和“国-区域-省-市-县-乡-村”7级层次的纵向行政体系。

     2.3 动态的系统观下土地利用规划供给侧结构性改革

     土地利用规划的供给侧结构性改革需要坚持动态的系统观,处理好土地供给的时序关系。

     土地利用规划的供给侧结构性改革应当建立一个动态评价与反馈机制,对土地利用根据所处时间点的不同而做出相应安排。土地利用规划的供给侧结构性改革应当为这种市场难以准确预测的变化预留弹性空间,消弭土地利用适应复杂经济变化的潜在障碍,推动土地利用方式能够因经济结构调整而进行必要的转换,最终实现土地要素的再配置以推动未来经济的持续发展。具体来说,就是要建立“刚弹结合”的指标体系和张弛有度的管理规则。

     03 案例佐证

     从功能协调、层次有序和动态反馈出发,提出了《海淀区土地利用总体规划(2006-2020年)》的调整完善路径。

     基于协调的系统观,海淀区土地利用总体规划调整完善要针对海淀区目前的产业结构要求,对土地利用指标和数量结构进行相应的调整,调节土地利用结构。

     有序的系统观下,土地利用规划的供给侧结构性改革应当从横向上协调各类空间关系,从纵向上统筹不同空间尺度的土地利用。结合区域情况,海淀区土地利用总体规划的调整完善首先应当与海淀区城市规划、“十三五”发展规划等进行磨合,协调经济发展、城市空间资源配置,同时结合其他部门规划综合分析各部门的土地空间布局需求,在土地空间上落实“一轴一带两区多点网络型开放式”的布局,统筹经济发展、城市空间、生态建设、重要交通建设用地建设的空间关系。

     动态的系统观下,土地利用规划的供给侧结构性改革一是要以动态评价和反馈机制从时间截面上调整土地利用规划中不符合现状发展的内容,二是要建立弹性空间提高土地利用规划对未来发展变化的适应性,调节土地供给时序。北京市包括海淀区在内已经在土地利用总体规划的管理和实施中探索了“动态维护”机制。在供给侧结构性改革下,从动态的系统观出发,海淀区土地利用总体规划的调整完善中一是要继续完善动态维护机制,整合现有的动态维护成果,提高动态维护机制的科学性;二是要充分发挥动态维护机制的作用,进一步提高土地利用总体规划适应经济发展变化的弹性。

    04 研究结论

    土地利用规划的供给侧结构性改革应坚持协调的系统观、有序的系统观和动态的系统观,着重对土地利用中的数量关系、空间关系和时序关系进行调整,形成功能协调、层次有序和动态反馈的土地利用规划制度,促进土地资源的高效配置,进而推动国民经济的调整和升级。(来源:微信公众号“土地学人”,2018年1月25日,http://mp.weixin.qq.com/s/66RgFepy4jneYU6Ax9P5gA     作者为中国国土经济学会副理事长、中国人民大学公共管理学院副院长、国家发展战略研究院院长严金明,中国国土经济学会副秘书长、中国人民大学房地产信息中心副主任夏方舟 )

 

责任编辑:肖亚楠

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