学科建设
肖金成:找准增长极中的城市定位

2019.6.10

编者按

区域协同发展京津冀、千年大计雄安新区、改革开放高地粤港澳大湾区……近年来,随着城镇化进程不断加速,一批促进城乡融合、区域协同发展的政策陆续出台,一批绘就城市发展蓝图的规划细则先后落地。比如,《河北雄安新区启动区控制性详细规划》和《河北雄安新区起步区控制性规划》日前已进行公示;河北省廊坊市北三县(三河市、大厂回族自治县以及香河县)与北京市通州区实行“四统一”……

城市发展事关你我。本期城聊栏目邀请《中国建设报·高质量发展》独家对话中国区域科学协会副理事长肖金成,共同探讨城市协同发展如何才能步调一致?未来城市的核心吸引力是什么?

中国区域科学协会副理事长  肖金成

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近日,国务院新闻办公室举行省(区、市)系列新闻发布会。据介绍,雄安新区的规划建设已由顶层设计转入实质性建设阶段;河北省廊坊市北三县与北京市通州区的统一规划、统一标准、统一政策、统一管控也在进行。目前,雄安新区已经吸引大量政府部门、央企等机构进入,一系列细则也陆续出台。在雄安新区的建设过程中,应该如何结合雄安新区的定位,平衡好产业、人才、环境的关系,保障高水准的规划能够高标准的实施?

@肖金成:

法国人口6000多万,国土面积30多万平方公里。一位名叫配鲁的学者提出,在法国搞均衡发展并不理想,需要找到一个点,在这里集中投入,快速发展,由此带动周边地区发展。区域经济学界把它称做增长极理论。改革开放以来,我国自觉或不自觉地在实施一个战略,就是增长极战略。举一个例子,就是深圳。

增长极有三大效应。第一个是世人瞩目的焦点。第二个是人才聚集的高地。第三个是要素流动的洼地。增长极是培育起来的,一要投入,二要给政策,三要搞体制创新。雄安新区设立的重要作用就是可以推进京津冀协同发展。通过培育雄安新区这个经济增长极,把周边地区带动起来,完成协同发展的任务,同时有序疏解北京非首都功能。

京津冀协同发展的首要任务,重中之重就是疏解北京的非首都功能,治理大城市病。疏解到哪里?京津冀协同发展规划纲要里面有一个原则,就是集中疏解与分散疏解相结合,雄安新区就是集中疏解区。第二个定位是北京的反磁力中心。反磁力中心通俗理解就是这个区域更有吸引力。如何提高吸引力?第一是交通更便捷;第二是公共设施更完善,教育、医疗、生活服务等,都配套建设;第三是生态更优美;第四是最关键的,经济更繁荣。只有经济繁荣,才能增加就业,居民收入才能提高。要做到经济繁荣就需要吸引投资、吸引产业聚集。因此,雄安新区面向的不光是北京的产业、全国的产业,还应该是全世界的产业向这里聚集。

具体到产业,我认为,包括雄安新区、北京副中心区域在内的京津冀城市群的城市、城镇都应该形成分工明确、产业配套的生态链。除了高精尖产业,在核心城市周边可发展都市型工业,比如主要服务于城市居民日常消费的粮油加工;统筹配置耕地、林地、园地、牧草地和养殖水面,预留数量供给有保障、品质安全有保证的绿色食品供给空间体系。同时,还有一点非常有必要,就是建立产业负面清单,实施相适应的审批清单、监管机制和激励惩戒办法,严把项目准入关,严禁不符合主体功能定位的项目建设实施,切实推进产业与生态协调发展。

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河北省廊坊市北三县与北京市通州区“四统一”被舆论认为是廊坊进一步融入北京、实现京津冀一体化协同发展的重大进展。从目前粤港澳大湾区、长三角城市群等板块发展看来,越来越多的城市开始打破地域限制和行政壁垒,践行跨省融合、协同并举。在一体化的发展背景下,各城市之间的发展逻辑是什么?如何避免恶性竞争?在核心城市群、都市圈之外,城镇又该遵循怎样的发展策略?

@肖金成:

城市群、都市圈都是城市发展到一定阶段出现的现象。这是一种空间形态,和城镇化同属于自然的历史过程。城市群在形成过程中,需要不断克服障碍,解决各种问题。虽然市场机制需要在资源配置中发挥决定性作用,但政府作用必不可少。城市群里不同规模的城市在竞合发展过程中,将逐步形成功能有机整合、产业分工合理、经济联系紧密的相互依托的网络关系,使城市群具有更丰富的多样性、更大的创造性和更持久的竞争力,以此支撑区域经济社会的健康发展,提升国际竞争力和影响力。大城市在城市群形成过程中发挥着主导和引领作用;中等城市通过发挥自身优势,吸引大城市产业转移;小城市和小城镇的区位劣势在弱化,成本优势在强化,不仅能够发展零部件产业、为大中城市提供配套,还可以发展休闲、康养、教育产业。

在城市群之外,应通过“大分散、小集中”模式,培育区域性中心城市,增强其对经济要素的吸纳能力和辐射能力,带动区域经济发展。“大分散、小集中”是指一个省(自治区)不能只发展省会(首府),而应根据空间大小和人口密度,规划建设若干座中等以上城市。一般情况下,50万人左右的城市,各类产业尤其是服务业才能良性化发展。

地级市的区域范围一般为1万至3万平方公里,可把中心城区规划建设为区域性中心城市,围绕中心城市的县城可发展成为二级城市,县城周边的小城镇可发展成为三级城市。根据小城镇周边的人口数量,规划建设一定数量的农村社区。地级市是区域的中心,小城镇是农村地区的中心。县城既是区域城镇体系的节点,又是中心城市的支撑点。

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当前,城市的发展逻辑是构建以人民为中心的幸福空间,既要避免城市之间的恶性竞争,又要建设具有吸引力和幸福感的城市格局。城市内部如何协调就业、产业、人居的关系?未来城市的核心竞争力是什么?

@肖金成:

区域发展包括城市和农村。城市是区域和现代化的标志,一个区域要由城市引领,实现高质量发展要注重三方面。一是要紧凑。现在,一些城市建设得很分散,追求大广场、宽马路,稀稀拉拉地浪费土地资源。二是要低碳。紧凑是低碳的前提,不紧凑就无法实现低碳,要尽可能减少能源消耗、减少排放,完善公共交通体系。三是要智慧。城市越来越大,给管理者和居民都带来挑战。有了互联网以及未来的物联网,城市管理水平会大幅提高。我们是世界人口第一大国,未来还会出现更多千万级人口的城市。大城市存在极化效应和行政分割,往往只能带动自有辖区,对周边辐射和带动能力弱,并因此形成区域落差甚至是悬崖式落差。城市未必越大越好,很多会出现“大城市病”。大体现的只是数量和规模,而并非质量。这需要通过规划建设都市圈和城市群,让大都市带动周边城市和农村发展,使都市圈追求同城化、城市群追求一体化,注重大都市的引领作用和辐射能力。

应当更加关注城市与农村融合发展。《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出城乡融合的具体目标:2022年,要初步建立城乡融合发展的体制机制;2035年,城乡融合发展体制机制更加完善。城乡融合发展首先体现在户籍制度一体化。现在,城市把门打开了。农民进了城,就不再是农民。过去,我国有8亿农民,现在是5亿,未来有可能是3亿。数字越来越小,问题解决越来越容易,这就是城乡融合发展。此外,还要做到城乡社会保障一体化、城乡交通一体化。

乡村必然会自然萎缩。小城镇是城乡融合的节点,是城市之尾、农村之首。未来,农民和城市退休职工会向小城镇聚集。建设开放的、环境优美的、现代化的小城镇是今后发展的重要方向。(来源:本文转载自“住房城乡建设高质量发展”微信公众号 作者为中国国土经济学会专家委员会副主任,国家发展改革委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成)

 

责任编辑:肖亚楠

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