2019.8.27

      加拿大约80%的人口居住在城市(包括小城镇)，而这些城市又大多位于距美国边境300公里以内的区域中，但人口的空间分布非常不均匀，主要分布在4个城市及附近地区，多伦多及安大略湖滨地区，蒙特利尔市，温哥华市，以及沿安大略省和魁北克省边界的首都渥太华—加蒂诺市附近。此外，还有几个规模较小的城市，包括艾伯塔省的爱德蒙顿—卡尔加里、马尼托巴省的温尼伯格以及魁北克省的魁北克市。这7个城市集中了加拿大半数以上的城市人口。

       (一)加拿大规划的体制架构。

      联邦政府没有规划方面的职能，但是它可以通过住房和住房贷款机构对住房政策和住房贷款利率施加影响。还可以与省政府及市镇政府一起协商解决一些特殊的问题，比如基础设施建设、社会需求等方面的问题。区域或市镇规划以及市镇政府都在省政府管辖之下，每一个省或行政区又都有自己的规划立法体系。区域与市镇规划工作一般是在省政府的监督下，由市镇政府来完成的。省政府或行政区政府通过“市镇法令”以及“规划条例”等形式来控制规划与建设。

      加拿大区域和市镇规划概况。加拿大土地使用总体上被划分为乡村和城市两大类，与之对应，规划上也主要分为乡村规划和城市规划两类。乡村规划用地一般包括农业、森林、旅游、保护区以及村庄等几种。城市用地一般被划分住宅用地、工业用地、园林绿地以及交通设施用地。对于城市居住区，住宅小区是规划设计的基本单元。大城市的中心地区因人口密度很高，对经济社会运行作用影响很大，通常进行特殊的详细规划。

规划方案详细程度有较大的差异。空间规划的详细程度取决于该规划所涵盖的土地规模。区域或大都市规划往往都比较简要，通常只是提出空间发展政策，每一个所属的市镇都需要在这样一个规划框架下做出比较详尽的规划方案。市镇规划相对于区域规划要详细得多，所包含的内容也更为繁杂。空间规划从上到下是“一环套一环”的。省政府制定总体的规划方针，区域、郡或大都市规划则制定区域的总体结构，市镇规划才包含详细的土地利用规划，而对于特殊的地域以及居住小区，则需要特别的详细规划。

      女王大学地处安大略省的金斯顿市。安大略省气候相对温和、降水丰沛、土地肥沃，农业耕作条件优越，由于生态环境适宜人类生活，因而安大略省人口总量和密度远远高于其他省，历来是加拿大经济比较发达的省，是加拿大的金融和政治中心，省会多伦多是全国最大的城市，加拿大首都渥太华也位于安大略省。安大略省非常重视保护生态环境，在协调经济发展和环境保护方面进行了长期的探索，取得了卓越成效。这对我国具有借鉴意义。因而，此次访问的一个重要任务是研究安大略省的空间规划。

     (二)规划管理。

      1.法律依据。安大略省的土地规划管理有明确的法律政策依据。依据是省议会通过的《规划法》及配套规章，以及《省政策宣言》。《规划法》明确了规划职权、管辖、程序和类型等，可视为程序性法律依据；《规划法》除了列有专门的条款赋予《省规划政策》法定效力外，还分篇章条款作出总体规划、用地分区及宗地细分、土地分割等各种规划，对规划编制、修改、审批和实施的方方面面，尤其是对各级政府和规划机构的权限和责任，作了全面翔实的规定和说明，其操作程序和时间框架非常清晰，为规划的实施管理奠定了坚实的基础。《省政策宣言》是基于维护全省共同利益而制定的土地利用规划管理政策，可视为实体性法律依据。着眼于维护全省利益，确定提高各类规划相关政策和原则，主要起控制及导向作用。

      2.管理机构。安大略省市镇事务与住房部负责承担全省土地利用规划管理工作。市镇事务与住房部为实现土地利用规划“一站式”服务，联合农业事物和农村事务部、文化部、能源和基础设施部、环境部、自然资源部、北部开发和矿产林业部，以及交通部建立了“一个窗口规划服务”制度。市镇事务与住房部在五个片区分别设立市镇服务办公室，包括安大略西北地区、东北地区、中部地区( 总部) 、东部地区和西部地区。同时，城市政府均设有相应的空间规划管理机构，部分没有地方政府机构的片区，通常由市镇事务与住房部授权设立规划委员会行使规划职权；其他县、市、乡和镇通常在政府内设立规划办公室，通过法律或市镇事务与住房部部长授权行使规划职权。安大略省城市委员会是依据安大略省相关法律设立的独立的裁决机构，负责受理土地规划相关争议的听证、调解和裁决，包括《规划法》在内的各项立法均是其裁决依据。委员会的具体职权包括处理城市规划、分区条例、宗地细分规划、土地分割方案、土地补偿、开发费用、区域边界以及矿产开采等方面的争议。

      3.规划层次。安大略省空间规划可划分六个层次: 第一层次为省级规划。省级规划是依据安大略省相应法案编制的相关区域性发展或生态保护性规划，覆盖省内特定区域。第二层次为县或市总体规划。县或市土地利用总体规划是地方政府根据《规划法》、《省规划政策》和省级规划，结合本地发展情况制定的本地区未来20年发展战略蓝图、总体目标和政策措施。第三层次为乡或镇土地利用规划。乡或镇根据安大略省法律和政策制定规划，但必须服从更高层次的规划要求。第四个层次为用地分区条例或土地开发审批制度。用地分区条例是根据总体规划确定的用地区域及相关政策，进一步对划定区域进行细化分区( 如将农业用地区细分为永久性农业用地区、边缘化农业用地区等) ，进一步细化分区用地管制相关政策，并设定分区用地相应的开发利用标准。第五层次为地块规划、开发许可和土地分区。土地分区包括宗地细分和土地分割两种审批程序，涉及转让土地或建设房屋出售，将现有整块土地分割(分为2块) 及宗地细分(2块以上)，对用地分区条例调整等。第六层次是建筑许可。对于符合上述规划条件的地块进行开发利用前，必须向地方政府申请建筑许可。建筑许可明确了特定宗地的具体建设要求。

      4.规划实施主体。在安大略省，土地所有者或开发商是规划实施主体。他们根据自身发展需要，在土地利用规划规定范畴内，履行相应审批程序和要求，开展土地利用活动。任何个人或团体在贯彻落实规划时，如果持不同意见，可以随时提出调整方案和调整理由，逐级直至向安大略省城市委员会上诉，要求变更修改规划。但调整方案未通过前，建设管理部门不得发放建筑许可，相关部门也不得办理相关手续。规划实施是规划管理的落脚点，为了保证规划得以顺利实施，省政府通常运用政府投资项目、土地征用和储备、社区改造、基础设施建设等措施来影响规划的实施。

      (三)空间规划特征。

      1.法律健全、衔接合理。《安大略省规划法》(Planning Act)、《安大略省规划政策宣言》(Provincial Policy Statement)、《× ×县土地利用规划》(Official Plan)和《乡镇土地利用区划细则》(Zoning By-laws)共同构成了规范土地利用活动、实现环境保护与经济社会发展目标的规划政策法规体系。

     《安大略省规划法》和《安大略省规划政策宣言》是控制省域土地利用活动的政策法规框架。《安大略省规划法》对土地利用规划编制、报批和实施程序及不同级别规划间的衔接关系进行规范，而《安大略省规划政策规定》则对省域范围内的土地利用活动进行规范。

      县级土地利用规划是为确保本县健康发展，在综合考虑环境、经济和社会等方面影响因素的基础上编制的规范县域内土地利用行为的法律性文件。它既要切合本县实际情况，还必须与《安大略省规划法案》和《安大略省规划政策规定》中的有关规定要求相一致。

      《乡镇土地利用区划细则》实际上是县辖各乡镇依据县级土地利用规划确定的原则。

      2.完善的公众参与与监督机制。《安大略省规划法》对县级土地利用规划的整个编制过程有一套严格的控制程序，特别是对如何保障公众充分有效参与提出了明确而具体的要求: 规划编制一经启动，相应的公告就应向公众公布，并提供必要的信息资料；在规划草案报县议会审议前，至少要举行一次完全公开的任何人都可以参加的会议，以充分听取和讨论公众意见和建议；规划草案获议会审议通过后，须向公众发布通知，并报省城乡事务部审批；无论城乡事务部的审批结果如何，都应将其公之于众；如果公众或公共机构、政府组织对城乡事务部的审批结果有异议，可在审批结果通知下达后20天内向城乡事务仲裁委员会(OMB)进行投诉，用法律手段解决争议；城乡事务仲裁委员会通过召开听证会并根据相关各方提供的证据作出终审裁定。规划实施过程中的公众监督机制是通过畅通的投诉渠道构建的，这个渠道就是安大略省城乡事务仲裁委员会(Ontario Municipal Board，简称OMB) 。

        (四) 对我国空间规划的启示。

       1.完善规划法律法规。我国尚无空间规划法，主体功能区规划、国土规划、区域规划均无经人大通过的法律，所以，缺乏法律约束力。规划的编制主体、编制内容等均无法律依据，随意性很大、不按规划执行的现象也很普遍，应当考虑从制定专门的空间规划法入手，逐步建立完善的空间规划体系，在全社会树立和营造自觉维护规划法律地位的意识和氛围。

      2.构建合理的空间规划体系。目前我国规划种类繁多，零散无序，相互之间不协调，常常产生重复和矛盾，使得基层单位难以执行，所以应建立一套合理的空间规划体系。

      3.加强公众参与与监督。事前沟通成本往往低于事后弥补成本，加强公众参与制度建设，细化保障公众参与的措施，提高公众参与缺失带来的成本，从而最终确保空间规划的公众参与度，是我们未来必须切实做好的工作。

      二、学术交流情况

      在女王大学访学期间，笔者做了三次学术报告: 第一次报告的题目是《优化国土空间开发格局的基本思路与整体设想》；第二次的题目是《城镇化战略与新型城镇化规划》；第三次的题目是《中国空间规划体系的构建》。并主持了一次专家学者研讨会，与国内外专家学者针对中国农村土地制度改革进行了深入探讨与交流。

      (一)第一次学术报告的情况。

       报告会在女王大学地理和规划学院办公楼召开，参加会议的包括研究生、博士后和来自中国的访问学者，梁鹤年教授主持了报告会。笔者讲的题目是《优化国土空间开发格局的基本思路与整体设想》。

      梁鹤年教授主要针对优化的概念进行了分析。优化是指在一定条件(门槛)下最大(小)化。优化不是单考虑对自己有利，单考虑自己不考虑别人会造成不可行。所以优化需要大我的思路，要在考虑他人与自己平衡的情况下优化自己。所以要优化国土空间格局，不仅仅只考虑国土或产业，还要考虑人。人与产业发展要挂钩，单纯考虑产业发展是不好的。梁鹤年教授列举了波士顿的发展模式，作为马萨诸塞州首府、最大城市以及世界闻名的学术明星城市，波士顿凭借在生物、人工智能、医疗领域的创新，正在成为世界生物技术中心，并联合周边建立城市圈，大有挑战硅谷之势头。波士顿正是因为并不单单考虑经济的发展，也不单单考虑一个区域的发展，从而走上了福利好—人愿意来—GDP高的可持续发展的道路，是值得我们借鉴的模式。

      (二) 第二次学术报告的情况。

      报告会与第一次报告会在同一地点进行，笔者讲的题目是《城镇化战略与新型城镇化规划》。针对目前城镇化进程中的诸多问题，笔者提出，走中国特色的城镇化道路，就是以农民工为主体；以城市群为主要载体；大中小城市和小城镇协调发展；积极稳妥推进城市化。城镇化应以人为本，笔者讲了新型城镇化规划提出的以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的思路。农民工进城落户和管理问题、农村土地流转问题以及城市群的发展问题。

      讨论中有学者提出，目前我们用城镇化作为经济发展的动力是本末倒置。梁鹤年教授根据城市人的理论，提出城市产生的本质原因是人天生是政治动物，人天生追求聚居，也就是说人在一定的成本下追求最大的空间接触机会。城市人求的是工作、娱乐、购物、交流和参与经济、社会、政治活动，供的是城市功能(工厂、商场、公园、学校等公共设施等)。所以人追求城市生活是城镇化的根本动力。那么以人为本的城镇化除了农民工进城的道路(以人去匹配功能)之外，也可以选择新的城镇化(功能匹配人)。也就是在原本的农村引入城市功能，从而在原本的农村或郊区产生新的城市。这样做的好处是可以将城镇化过程中自然村落的消失转变为自然村落的升级。从中可以看出在城镇化道路方面仍存在许多认识上的分歧，许多国外的学者对中国国情不很了解，一些中国学者由于学科局限，望文生义的较多。

      梁鹤年教授认为中国人擅长就事论事，对现实很敏感，但缺乏想象力，务实但对真相不了了之。我们需要看到现象之下的真相，才能更好地指导现实。一般人所说的工业化是20世纪的工业化，而不是21世纪的工业化。20世纪的工业化与城镇化是同步的，而21世纪工业化的动力过去了。人既有理性，也有物性，人天生追求自存与共存的平衡。在21世纪，我们应注意以下三点: (1)内需最重要；(2)未来的需求是个性化需求，生产是精品化生产。新经济最重要的是生产砌块的开发，在生产砌块上个性化的产品设计。(3)注重生产要素之间的合作。看西方过去农业的工业化: 高化肥、单品种、机械化，是资本为主导的工业化，21世纪将更加强调要素之间的平衡。所以，以人为本的城镇化，我们需要知道人的物性和理性，也要知道城镇化的动力变化。

      (三)第三次学术报告的情况。

       第三次报告会的题目是《构建中国的空间规划体系》。这是笔者此行的主要目的，在对加拿大空间规划法、空间规划体制作了较深入研究后，针对目前中国空间规划部门之间缺乏协调的现状，提出了我国建立空间规划体系的设想。目的是在空间规划的框架下，为达到共同目标而形成的相互衔接、协调一致的多级规划的协调和互动，是相关规划的整合与提升。

      与会人员中有经济部门、城市规划部门和国土部门的学者，针对报告内容，他们分别从自己部门的实际工作出发，表达了目前各部门、各规划之间确实存在着严重的协调问题。目前提的比较多的是“三规合一”。多规合一后名称是什么，如何合一？存在许多未解之问题。如主体功能区规划、国土规划、区域规划、城乡规划、土地利用规划等，尤其是与空间安排相关的内容在规划上应该是统一的，而且必须统一。将其中涉及的相同内容统一起来，并落实到一个共同的空间平台上，即为“多规合一”。而且笔者提出的空间规划体系涉及的不仅仅是左右，还有上下。不仅涉及规划体制，还涉及规划法律。

      此次交流研讨的主题是中国农村土地制度改革。笔者首先讲述了中国农村土地制度的变迁及目前农村土地制度的重大问题，并提出土地二元制度并轨的政策方向。梁鹤年教授从不完全契约理论的角度提出中国土地问题的核心是土地所有权中的剩余权掌握在谁的手里，分析中国未来土地改革几个方向的利害，最后提出合作社的理念。

      (一)农村土地制度的变迁。

      新中国成立后到现在，中国的土地制度在短短的几十年内就发生四次翻天覆地的变化。第一次是土地改革运动。土地改革彻底摧毁了封建剥削制度，使全国3亿多农民无偿分得了约7亿亩土地和大批生产资料，在我国延续了几千年的封建制度的基础——地主阶级的土地所有制被彻底废除。这次土地改革并没有改变土地私有的性质，而是通过改革运动强行将所有权从地主手中转换到农民手中。第二次是农业合作化运动。农业合作化运动，即农业社会主义改造，是指在人民民主专政条件下，通过合作化道路，把小农经济逐步改造成为社会主义集体经济。到1956 年年底，农业合作化完成，参加初级社的农户占总农户的96.3%，参加高级社的达到总农户总数的87.8%，基本上实现了完全的社会主义改造，完成了由农民个体所有制到社会主义集体所有制的转变，土地所有制从性质上发生了根本变化，中国的土地制度从此走上了与西方资本主义截然不同的道路。第三次是人民公社化运动。1958年5月，中共八大二次会议召开，会议根据毛泽东提议，通过了“鼓足干劲，力争上游，多快好省地建设社会主义”的总路线，力图在探索我国建设社会主义的道路上打开一个新局面。8月，中共中央政治局在北戴河召开扩大会议，会议通过了《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》。《决议》下达后，全国迅速形成了人民公社化运动的热潮。到10月底，全国74万多个农业生产合作社改组成2.6万多个人民公社，参加公社的农户有1.2亿户，占全国总农户的99%以上，全国农村基本上实现了人民公社化。人民公社的特点是“一大二公”，即规模大，人口从几万到十几万，公有化程度高，但权力过分集中，基层生产单位没有自主权，生产中没有责任制，分配上实行平均主义，这极大地挫伤了农民的生产积极性。为了解决人民公社制度造成的问题，中央着手对人民公社进行调整，希望通过人民公社的调整，找到一种既能促进生产力发展，又能调动人民群众积极性的经营管理体制。1961～1962 年，毛泽东主持制定了《农村人民公社工作条例(草案)》，对“一大二公”进行调整，从人民公社集体所有制到生产大队所有制，再到生产队所有制，以生产队为基本核算单位。公有化程度不是向全民所有制过渡，而是实行公社、大队、生产队三级所有制，即“三级所有，队为基础”，人民公社实行“政社合一”的制度，成为政府的基层政权，生产队规模大体相当于初级社。第四次是农村经济体制改革。1982年1月1日，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》，指出目前农村实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组等，名为联产承包责任制，农民称为土地承包制。1983 年中央下发文件，指出联产承包制是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。1983年，中央决定，撤销国家政权在农村的基层单位人民公社，建立乡、镇政府，撤销作为村行政机构的生产大队，建立村民委员会。进一步明确集体土地三级所有：村民小组、村、乡(镇)三级所有，村民小组为基础。1991年11月25～29日举行的中共十三届八中全会通过了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》。《决定》提出把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善。改革开放后产生的各种形式的生产责任制，改变了过去“集体劳动，集体经营，统一分配”的模式，实行所有权与经营权的分离，以调动农民的生产积极性，提高劳动生产力。这些方式都没有触及土地所有制形式，土地公有制的性质并未改变。在目前的社会主义初级阶段，我国的土地都属于公有，所有制形式只有国家所有和集体所有两种方式，农村土地属于集体所有。

      综上所述，中国农村土地制度经过一系列的道路摸索和改革，稳定在了以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制的集体所有制度。根据《中华人民共和国宪法》规定，城市土地归国家所有即全民所有，农村土地归集体所有，法律规定属于国家的除外。由此，形成了我国城市土地与农村土地的二元结构。

       (二) 农村土地制度的重大缺陷——集体虚位。

      农村集体土地制度稳定了几十年，农村经济也得到巨大的发展，但是随着城镇化进程的推进，这种城乡土地二元制度的缺陷也渐渐暴露出来。因为城市的扩张，农村人向城市集聚，城市需要更多的土地，然而目前的土地制度农民是没有土地所有权的，只有承包权，也就是经营权和收益权，所以农民手里的土地要变为城市土地只有一个途径就是地方政府征地。这种情况产生的根本原因就是撤销人民公社之后，农村集体经济组织解体，除少数村庄还存在集体经济组织之外，农村集体已不存在，代之于村民委员会和村民小组。村民小组和村民委员会不是集体经济组织，而是自治组织。土地集体所有的“集体”虚位，产生了两种不公平的情况：一是乡镇政府与行政村之间的利益分配不公平。因为农村土地无法进入市场，只有征地一种途径，地方政府处于绝对优势，可以压低土地征收价格，又因为集体虚位，地方政府和农村三级机构之间成为利益共同体，农民利益无法保障。农村集体土地既归乡(镇)所有，也归村和村民小组所有，在土地被征用或被征购过程中，对土地补偿费的分割使这三级都成为受益者，而承包土地的农民虽失去了所耕作的土地，但因不是所有者，因此，并不是法定的谈判对象，因此没有多少话语权，只能得到些许补偿费。除非一个村庄更多的人失去土地，且利益受到严重损害，才会上访或聚众闹事，多数情况下，理性的选择是被动接受。省县两级政府从经济发展考虑，往往选择“睁一只眼闭一只眼”而不予深究。所带来的直接后果是作为集体土地的所有者或所有者代表更愿意土地被大量征用或征购，土地被粗放利用，这和国家所推行的最严格的土地政策大相径庭。因此这项政策的实施效果从长期来看是值得怀疑的。利益受到损害的农民上访是获取土地占用信息的主要渠道，但政府并不提倡，因此中央政府很难得到土地利用的真实信息，只能被动接受土地被大量占用的事实和结果。二是农民之间的不公平。当时承包土地的时候，土地并没有什么差异。然而城市的扩张使得土地之间形成了级差地租——靠近城市的土地价值飞升，而偏远农地则无升值空间。征地之后，被征地农民虽然在征地过程中处于弱势，但是所得赔偿款足以让其在村民之间成为高收入群体，造成了农民之间的分化。

      (三)中国土地制度改革的方向——土地产权制度并轨。

      面对中国土地制度改革，中国既不敢回到过去，又缺乏想象力，只能模仿国外，这是非常危险的。梁先生认为未来中国成功还是失败，或者说社会主义市场经济这个理念将来成功还是失败取决于两点: 一是人民币国际化(人民币的自由度)，另一个就是土地私有制。如果这两个都出现了，那么社会主义市场经济就没有了。

中国实行土地私有化将带来严重后果。总结历史的经验，“耕者有其田”是容易做到的，但“耕者保其田”是难以做到的。因为兼并者在虎视眈眈，时刻准备将农民的土地收归囊中。

      毫无疑问，在我国目前的生产力水平下，一旦恢复土地私有和自由买卖势必会造成土地的大量兼并。尽管兼并和集中是土地规模经营的基础，但是，落后的农村生产力状况以及大量廉价农村劳动力的存在，会使劳动力对资本进行大量替代，从而土地集中经营成本可能会高于分散经营的成本。土地兼并的结果不是大农场的出现，而是佃农的出现。土地所有者收取地租，并寄希望于土地价值的自然增值。另一方面，即便能形成一部分土地的适度规模经营，但将有大量的农业劳动力被挤出。从土地上游离出来的农民，由于自身技能和其他外在因素的影响，不可能在短期内全部被非农产业吸纳，加之农村社会保障制度的缺失，将会造成众多失地又失业的农民流离失所、无计维生，从而引发社会混乱。如此一来，非但不能解决“三农”问题，反而会使问题进一步恶化。

我国正处在工业化和城镇化的过程中，无论采取何种土地管理方式，占用土地进行工业和城市建设都是不可避免的。如果实行土地私有制，在土地需求不断扩大的情况下，持有土地的农民会和日本的农民一样对土地待价而沽。对土地的投机也会乘势而起，使真正的土地需求者难以购得土地。工业化和城镇化的成本将加倍上升，不仅会延误工业化和城镇化的进程，我国实现现代化的目标也将成为泡影。

       中国土地制度改革的原则应该是同地同权，这个原则也要求我们未来改革的方向是土地制度并轨。不管是私有制、集体所有制还是国有制，本质都是土地所有权的分配问题。上面我们已经排除了私有化的选择，实现同地同权，我们要关注的本质就是土地使用权的问题。恢复农民为农村土地的使用权主体，并赋予与城市土地使用者相同的权利，即土地产权并轨，土地国有化，并赋予耕种土地的农民以土地使用权，土地使用权可以转让、抵押与继承，但不允许随意改变用途，这就是笔者提出的土地制度改革的方向。

      (四)产权制度并轨的政策选择——一个中国特色的经济组织。

      既然我们不愿意走老路，也不能模仿国外搞私有制，那么我们就需要政策的想象力，来创造属于自己的道路，又要尽可能在改革过程中保持稳定。

      梁鹤年教授用不完全契约理论解释了剩余所有权的重要性，并提出了在现有农村土地集体所有框架下，实行“合作社”。“合作社”概念兼收了人民公社和股份公司的优点，也摈弃了它们的弱点。合作社的权力分配是一人一票(好像人民公社)；经济分配是按投入(好像股份公司)。不完全契约理论是指现实变化莫测，契约永不完全，谁掌握了剩余所有权，谁就等于掌握了财产的所有权。目前农村集体所有权主体虚位的情况下，让农民参加合作社，合作社作为一个法人，掌握土地剩余所有权，而合作社内的农民则可以有占有、使用的权利。合作社既弥补了集体的虚位，促进了城乡土地权利的统一，也用大我的概念解决了农民之间的分配问题：剩余所有权归合作社意味着土地的收益在社员之间进行合理分配。合作社是综合劳动力与资本的经济组织，合作社在市场经济中可以起很大的作用：以劳动力配合资本去追求最佳的资本/劳动力综合生产效率。合作社的组织形式突破了私有制一切为资本服务的局限，平衡了生产要素之间的关系。结社无需改变生产形式，只用改变管理组织，保证了改革的稳定进行。

      不仅是农村，城市小区、国营企业和比较大型的乡镇企业都可以结社。生产可以合作社化(可以是全部合作，例如农村大队生产合作社；可以局部合作，例如购买原材料、使用厂房、货运、经销等)，消费也可以合作社化(可以是全部合作，例如城市小区消费合作社；可以局部合作，例如购买副食品、建房、维修、交通等)。合作社绕过直接在制度上的变革，直击所有权的本质，可以真正做到同地同权，将形成自下而上的制度改革动力。

      社会主义市场经济要力挽狂澜，就需要创造别的选择。合作社的概念包含了社会主义的“大我”的精神，又有助于建设市场经济竞争所需的平坦的球场，而且这一概念在中国已经有了实践经验。它的实践不用改变现有的企业和产业结构，是一个合乎劳动人民利益并发挥劳动力量的经济组织。（本文原载于《经济研究参考》2016年55期  作者为中国国土经济学会专家委员会副主任，国家发展改革委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成）

责任编辑：肖海英