中国国土经济学会副理事长、首都经贸大学城市经济与公共管理学院教授安树伟

        一、京津冀协同发展是国家区域重大战略

（一）什么是国家区域重大战略？

区域重大战略，是指党的十八大以来国家陆续实施的京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长江三角洲区域一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域发展战略，是以关系现代化全局的重要城市群和流域为地域单元，以推进一体化、构建共同体为核心，聚焦区域合作和协同发展，是中国经济高质量发展的重要动力源，目标在于提升区域引领带动能力，促进区域间融合互动。

2015年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出拓展区域发展新空间，即以区域发展总体战略为基础，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带；优化发展京津冀、长三角、珠三角三大城市群；推进重点地区一体发展，培育壮大若干重点经济区。

国家区域重大战略的陆续出台是与这一发展思路相契合的，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的结果。区域重大战略是依据所涉区域自然环境、现实基础、突出矛盾、基本需求等因素“量身定做”的，所体现的战略定位、发展目标、任务举措和政策安排等并不相同。这五个区域重大战略总面积为362.4万平方千米，占全国的37.8%。

区域重大战略的实施有利于促进资源要素在更大范围内流动与配置，既能减少区域间的不协调，提高区域经济整体运行的协同性和有效性，也有利于促进区域内各地区实现优势互补、增强其发展的平衡性和协调性，是增强高质量发展的重要动力源。

京津冀协同发展战略与长江三角洲区域一体化发展战略、粤港澳大湾区建设战略一样，是以城市群为主体的战略，具有跨省域和与其它战略叠加性的特征，均具有辐射带动周边地区发展的意图，京津冀协同发展的目的之一就是要带动环渤海地区和北方腹地的发展。因此，京津冀协同发展体现了中国政府拓展区域发展新空间，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，增强高质量发展重要动力源的意图。

（二）京津冀协同发展的基础

京津冀包括北京、天津和河北，2022年常住人口10967.0万人、地区生产总值100292.7亿元、总面积21.8万平方千米，分别占全国的7.8%、8.3%和2.3%。地势西北高、东南低，坝上高原、太行山和燕山山地半环绕着华北平原北部，战略地位十分重要，是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳人口最多的地区之一。

长期以来，京津冀三地面临的现实是，京津两市过于“肥胖”，而周边的河北却过于“瘦弱”，区域发展差距悬殊，特别是河北与京津两市发展水平差距较大，公共服务水平落差明显。加之，京津冀水资源严重短缺，已成为我国东部地区人与自然关系最为紧张的区域。

首都北京位于华北平原北部，三面环山，是京津冀城市群的核心。在京津冀协同发展战略中，北京是经济最为发达的城市，2022年地区生产总值41610.9亿元，占京津冀的41.5%。但在快速发展过程中，北京集聚了过多的非首都功能，人口过度膨胀，交通日益拥堵，大气污染严重，“大城市病”问题十分突出。

天津位于渤海之滨，是中国北方最大的港口城市和北方的经济中心。

河北作为北京和天津的“腹地”，是首都连接全国各地的必经之路，地理位置十分重要。但是，河北整体经济发展水平落后，与京津之间存在很大差距，2014年人均地区生产总值仅为北京的40.0%、天津的38.0%。河北国土空间复杂，山地、丘陵占全省面积的一半以上，不仅需要补齐经济和产业发展的短板，还需要在京津冀协同发展中承担不可或缺的生态功能和农业功能。

因此，尽管京津冀三地各具比较优势，但互补性差，呈现出竞争大于合作的特点，推进京津冀协同发展成为重要任务和当务之急。

（三）京津冀协同发展是习近平总书记亲自部署、亲自谋划、亲自推动的

改革开放以来，京津冀协同发展经历了三个阶段：

第一个阶段是京津唐地区和环渤海经济区阶段（1978-2004年）。由北京、天津、唐山、廊坊组成的京津唐地区是中国重要的战略经济区，交通和经济地理位置十分重要，资源丰富，与中国北方同纬度的其他地区相比，无论在自然条件、经济发展和政治重要性方面，都具有十分明显的优势。“七五”计划（1986-1990年）以来，国家高度重视京津冀地区的进一步发展，将京津唐地区作为开展国土整治试点地区之一，使其发展成为中国北方地区重要的工业基地，这对于带动“三北”地区发展、开拓东北亚市场具有重要意义。1996年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出了建设七个跨省区的经济区，其中之一就是环渤海经济区。环渤海经济区是中国继珠三角和长三角对外开放和经济发展之后，最具有发展潜力和最需要加快发展的东部沿海地区的重要区域。

第二个阶段是京津冀都市圈（首都经济圈）阶段（2004-2014年）。2004年，国务院要求搞好以大都市为中心的经济圈的统一规划、统筹协调、体制创新等工作，使其在全国经济发展中更好地发挥带动作用。根据这一要求，国家发展改革委在2004年底和2005年初选择两个区域作为“十一五”期间区域规划的试点，京津冀就是其中之一。在前期专题研究的基础上，形成了《京津冀都市圈区域发展规划》，于2007年和2009年两次上报。这是第一次通过规划把京津冀三地联系起来，但考虑到都市圈的内涵，这次规划的范围并没有包括两市一省的全部行政区域。当时学术界就有“大北京”和“京津冀北”等提法。

2010年，根据国务院的相关要求，规划范围进一步拓展到两市一省的全部行政区域，并在这个基础上，将规划名称调整为《京津冀地区区域发展规划》，根据范围的调整，进一步修改完善相关规划的内容，对解决首都存在的“城市病”、推动三地优势互补和协调发展提出了若干重要思路。2011年3月，《国家“十二五”规划纲要》明确提出，“推进京津冀、长江三角洲、珠江三角洲地区区域经济一体化发展，打造首都经济圈”。之后，经国务院批准，国家发展改革委按照新的形势和任务要求，着手编制《首都经济圈发展规划》，于2014年初完成了《首都经济圈发展规划》的编制工作。

第三个阶段是京津冀协同发展阶段（2014年至今）。2013年习近平总书记分别考察了天津、河北，2014年2月又考察了北京，着手布局加快实施京津冀协同发展战略，京津冀三地协同发展迎来了重大机遇。

2013年5月，习近平总书记在天津调研时指出，要谱写新时期社会主义现代化的京津“双城记”；2013年8月，习近平总书记在北戴河主持研究河北发展问题时，又提出要推动京津冀协同发展；2014年2月26日，习近平总书记在北京主持召开座谈会，全面深刻阐述了京津冀协同发展战略的重大意义、推进思路和重点任务，明确把推动京津冀协同发展上升到国家战略层面，并具体提出了七点要求。

为推动京津冀协同发展，党中央成立了京津冀协同发展领导小组。在党中央的领导下，由国家发展改革委牵头编制《京津冀协同发展规划纲要》。

2014年，《京津冀协同发展规划纲要》基本编制完成。经过一系列讨论、征求意见和上报审核、修改完善等工作程序后，2015年4月30日，中共中央政治局审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》。

2017年4月1日，中共中央、国务院决定设立河北雄安新区，这是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区，是千年大计、国家大事。

2019年1月18日，习近平总书记在北京主持召开京津冀协同发展座谈会并发表重要讲话，对新阶段京津冀协同发展作出战略部署。

2023年5月12日，习近平总书记在河北主持召开深入推进京津冀协同发展座谈会并发表重要讲话，对京津冀协同发展明确提出了新定位：“努力使京津冀成为中国式现代化建设的先行区、示范区。”这一定位赋予了京津冀新的重大使命。

因此，可以这样说，京津冀协同发展是习近平总书记亲自部署、亲自谋划、亲自推动的结果。

（四）京津冀协同发展的主要任务、阶段性目标与重要意义

《京津冀协同发展规划纲要》指出：以有序疏解北京非首都功能、解决北京“大城市病”为基本出发点，以资源环境承载能力为基础、以京津冀城市群建设为载体、以优化区域分工和产业布局为重点、以资源要素空间统筹规划利用为主线、以构建长效体制机制为抓手，着力调整优化经济结构和空间结构，着力构建现代化交通网络系统，着力扩大环境容量生态空间，着力推进产业升级转移，着力推动公共服务共建共享，着力加快市场一体化进程，加快打造现代化新型首都圈，努力形成京津冀目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的协同发展新格局，打造中国经济发展新的支撑带。

京津冀的整体定位是以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区。

《京津冀协同发展规划纲要》明确提出了京津冀协同发展的阶段性目标：

近期目标是到2017年，有序疏解北京非首都功能取得明显进展，在交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破，协同发展取得显著成效。

中期目标是到2020年，北京常住人口控制在2300万人以内；区域一体化交通网络基本形成，生态环境质量得到有效改善，产业联动发展取得重大进展。公共服务共建共享取得积极成效，区域内发展差距趋于缩小，初步形成京津冀协同发展、互利共赢新局面。

远期目标是到2030年，首都核心功能更加优化，京津冀区域一体化格局基本形成，区域经济结构更加合理，生态环境质量总体良好，公共服务水平趋于均衡，成为具有较强国际竞争力和影响力的重要区域，在引领和支撑全国经济社会发展中发挥更大作用。

京津冀协同发展的空间结构是形成“一核双城三轴四区多节点”的空间格局。

“一核”指北京，把有序疏解北京非首都功能、优化提升首都核心功能、解决北京“大城市病”问题作为首要任务。

“双城”指北京、天津，进一步强化京津联动，共同发挥高端引领和辐射带动作用。

“三轴”指京津、京保石、京唐秦三个产业发展带和城镇聚集轴，这是支撑京津冀协同发展的主体框架。

“四区”指中部核心功能区、东部滨海发展区、南部功能拓展区和西北部生态涵养区，每个功能区都有明确的空间范围和发展重点。

“多节点”包括石家庄、唐山、保定、邯郸等区域性中心城市，以及张家口、承德、廊坊、秦皇岛、沧州、邢台、衡水等节点城市，重点是提高其城市综合承载能力和服务能力，有序推动产业和人口聚集。

京津冀协同发展的重要意义是推动京津冀协同发展。一是有利于破解首都发展长期积累的深层次矛盾和问题，优化提升首都核心功能，走出一条中国特色解决“大城市病”的路子；二是有利于完善城市群形态，优化生产力布局和空间结构，打造具有较强竞争力的世界级城市群；三是有利于引领经济发展新常态，增强对环渤海地区和北方腹地的辐射带动能力，为全国转型发展和全方位对外开放作出更大贡献。

京津冀发展不协调、不平衡的矛盾最为突出、最为复杂，关注度最高，解决难度最大。推动京津冀协同发展，必须通过深化改革打破行政壁垒，构建开放的区域统一市场，建立区域统筹协调发展新体制，为推动全国区域协同发展探索出一条新路子。

二、京津冀协同发展十年取得重大成效

（一）北京非首都功能有序疏解与人口调控取得积极成效

北京非首都功能疏解是京津冀协同发展的“牛鼻子”，2014年以来，北京积极有序疏解非首都功能，连续开展了两轮“疏解整治促提升”专项行动，累计退出一般制造业企业近3000家，疏解提升区域性专业市场和物流中心近1000个，拆除违法建筑2.4亿平方米，基本完成了一般制造业企业和区域性专业市场集中疏解的阶段性任务，为北京产业转型升级、解决“大城市病”问题等带来积极效应。

随着非首都功能疏解，北京人口调控也取得积极成效。2017年开始北京常住人口开始净减少，2022年北京常住人口2184万人，较峰值2195万人（2016年）减少了11万人。与此同时，北京非首都功能疏解带动中心城区人口向平原新城和生态涵养区转移，人口过度集中于中心城区的问题有所缓解，核心区（东城区和西城区）常住人口数量从2013年的221.2万人下降至2022年的180.4万人，人口密度也从2.39万人/平方公里下降到1.95万人/平方公里。北京城乡建设用地持续减量，净减量超过120平方公里，成为全国首个减量发展的超大城市。

（二）三大率先突破领域（交通、生态、产业）取得突出进展

第一，“轨道上的京津冀”建设快速推进，交通一体化逐渐从蓝图变为现实。以轨道交通为主的京津冀立体交通网络基本形成，环京津地区高等级公路基本实现全覆盖。2022年，京津冀高速公路总里程达到10586km，比2014年增长了32.6%；京沪高铁、京广高铁、津秦高铁、京张高铁、京雄城际、京哈高铁、京唐城际等多条线路开通运营，京津冀高铁总里程增至2576km，实现了对区域内所有地级市的全覆盖，环首都一小时交通圈、主要城市间2小时通达交通圈基本形成。大兴国际机场建成并投入运营，“双核心”“双辅助”“多节点支线机场+通航机场”的机场群网络初步形成。天津港与唐山港、黄骅港、曹妃甸港等港口基本形成干支联动、相互支撑的格局。

第二，生态建设和环境保护取得突破性进展。京津冀是全国大气污染防治重点区域，国家成立了京津冀及周边地区大气污染防治领导小组，统筹推进区域大气污染治理。2022年京津冀PM2.5平均浓度37µg/m³，比2013年（106µg/m³）下降了65.1%。京津冀还签订了《“京津冀”水生态环境治理合作共建框架协议》，京津冀地区主要水系——海河流域总体由中度污染转变为轻度污染。京津冀三地完成了生态保护红线的划定，积极推进京津风沙源治理等国家重点生态工程，生态环境质量逐步改善，2020年河北全省生态环境总体状况首次评估为良。

第三，产业转移协作取得明显进展。北京、天津、河北三地经济联系的不断增强，为其产业链分工的形成打下了良好基础。在产业转移协作机制上，2016年6月，国家工业和信息化部、北京市人民政府、天津市人民政府、河北省人民政府联合编发了《京津冀产业转移指南》；2019年8月，三地工业和信息化部门签订了《进一步加强产业协同发展备忘录》，建立了较为完整的产业协调统筹机制。在产业转移平台上，京津冀三地积极推进产业升级转移承接工作，建立了“2+4+46”承接平台，带动了一批重大产业项目向北京城市副中心、河北雄安新区，以及曹妃甸协同发展示范区等四大战略合作功能区布局。京津冀通过合作共建产业园区加速产业协同发展，京津共建滨海—中关村科技园，津冀共建涉县天铁循环经济示范区，京冀共建曹妃甸协同发展示范区、北京·沧州生物医药园等，促进了三地产业的协同发展。2023京津冀产业链供应链大会在北京召开，发布了“五群六链五廊”的产业协同发展新图景。

（三）空间结构发生了比较明显的改变

根据《京津冀协同发展规划纲要》确定的“一核双城三轴四区多节点”空间结构，2014年以来空间结构发生了比较显著的改变，尤其是“一核双城三轴”进展较为明显。

2014-2023年，核心城市北京的地区生产总值由21330.8亿元增至43760.7亿元，占京津冀地区生产总值的比重由32.1%上升至41.9%。北京的政治服务保障能力、文化中心地位、国际交往环境以及配套服务水平都有所提升，初步建成了具有全球影响力的科技创新中心。

2014年以来，北京的夜间灯光向天津方向蔓延态势明显，二者之间由点状连接逐渐串联成面，双城出现相互融合的倾向。根据引力模型计算北京、天津引力度，2005-2014年，北京和天津之间的引力度由54.21上升至116.24，年均增长8.84%；2014-2019年，引力度由116.24上升至183.23，年均增长9.53%；2021年引力度为172.27，是2014年的1.48倍。

京津冀具有四条较为明显的发展轴线，分别为京津发展轴、京唐秦发展轴、京保石发展轴和京张发展轴，除京张发展轴外均为京津冀协同发展战略规划中确定的发展轴。2014-2021年，“三轴”的夜间灯光数据总值均呈波动上升趋势，“由轴到面”趋势十分明显，以北京、保定、天津、唐山为顶点逐渐形成了菱型的城市化区域。

首都“一核两翼”新格局加快形成。在北京城市副中心建设方面，北京深入实施《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年－2035年）》，认真落实《国务院关于支持北京城市副中心高质量发展的意见》，城市副中心承载力、吸引力和影响力持续增强。2022年，城市副中心所在的通州区实现地区生产总值1253.4亿元，是2013年的2.5倍；常住人口达到184.3万人，比2013年增加了39.0%。教育、医疗、文化资源不断向城市副中心聚集，北京艺术中心、北京城市图书馆、北京大运河博物馆正式对外开放。

（四）基本公共服务均等化水平不断提升

2014年以来，北京、天津、河北两市一省通过学校联盟、结对帮扶、开办分校等多种形式在基础教育领域开展跨区域合作；积极推进异地就医门诊直接结算试点，实现中医药医疗资源共享，建立重大公共卫生事件联防联控机制，联手应对新冠肺炎等疫情；北京和河北张家口合作承办2022年冬奥会。2023年，京津冀三地在石家庄签署《京津冀社会保障卡居民服务“一卡通”合作框架协议》，共同推进京津冀“一卡通”建设，加快实现三地社保卡跨省通用、一卡多用、线上线下场景融合。

（五）协同发展的体制机制不断创新

京津冀协同发展从根本上讲要靠创新驱动，这既包括科技创新，也包括体制、机制等方面的创新。

京津冀协同发展战略实施十年来，三省市通力合作，打破行政分割，围绕北京非首都功能疏解、产业升级转移、区域交通一体化和生态环境保护等重点领域建立了多层级、常态化的对接机制，开启了跨区域特别是发达的大都市地区和不发达的周边地区高质量协同发展的探索实践，多方面和多领域践行了体制机制改革与创新。

2023年，由北京、天津和河北联合组建的京津冀协同发展联合工作办公室在北京市发展改革委挂牌成立，其主要职责是聚焦跨区域、跨领域重点事项，推动落实三省市层面协同机制确定的工作任务，协调督促各专题工作组具体任务落地实施。

三、京津冀协同发展存在的若干问题

（一）发展不平衡问题仍然突出

2014-2023年，北京地区生产总值占京津冀的比重从32.1%增加至41.9%，而天津和河北分别从23.7%和44.2%下降至16.0%和42.1%；2014-2023年，除河北与天津的绝对差距和相对差距呈现先上升后下降的趋势外，河北与北京、天津与北京，无论绝对差距还是相对差距，均处于持续扩大阶段。

（二）生态环境与人民对美好生活的追求仍有一定差距

北京是京津冀空气质量最好的地区，2022年空气优良天数比例为78.4%，出现重度污染3天（含1天沙尘重污染），PM2.5年均浓度为30µg/m³，低于国家二级标准（35µg/m³，WHO年平均指导值为10ug/m³），臭氧（O3）日最大8小时滑动平均第90百分位浓度值为171µg/m³，超过国家二级标准（160µg/m³）；北京城区及河流中下游部分水系水环境状况仍然较差。

天津是京津冀空气质量较好的地区，2022年空气优良天数比例为73.2%，出现重度污染天数4天，PM2.5年均浓度37µg/m³，高于国家二级标准。需要强调的是，2018年以来天津大气环境质量改善状况慢于河北。

河北是京津冀生态环境质量改善最明显的地区，2022年空气优良天数比例为74.0%，出现重度污染天数4天，PM2.5年均浓度36.8µg/m³，高于国家二级标准。2022年1-12月在全国168个地级及以上城市空气质量排名中，河北的邢台、石家庄、邯郸、保定分别位居倒数第12位、第13位、第15位、第18位，表明河北的环境质量仍有较大改善空间。

（三）产业转移的短板依然突出

京津冀协同发展政策对产业协同发展效果不明显。与长三角、粤港澳大湾区相比，京津冀地区市场化程度低、市场力量较弱、技术交易市场发育不足、三地产业自成体系现象明显、产业上下游关联性偏弱。2020年北京技术合同成交额6316.2亿元，其中输出外省市技术合同成交额3718.5亿元，输出天津和河北只有347.0亿元，仅占输出外省市的9.3%。“京津研发、河北转化”的局面尚未形成。

其原因包括如下三个方面：第一，河北与北京、天津之间发展差距过大，难以形成完整衔接的产业链。第二，河北作为北京非首都功能疏解的承接地，尚未形成适宜京津产业发展的平台与环境，导致北京部分疏解产业无法在河北落地生根。第三，市场发挥作用不够。2017-2019年，河北市场化指数分别居全国各省（直辖市、自治区）第20位、19位、17位。行政壁垒阻碍了生产要素自由流动和产业一体化发展。

（四）空间结构需要进一步优化

第一，核心城市辐射带动能力有待提升。作为世界级城市群的核心城市，北京的带动作用要明显弱于上海对长三角城市群的带动作用，北京的经济优势、产业优势和创新优势并未完全得到转化，北京与天津、河北的经济差距仍在进一步拉大，2014-2022年，北京、天津与河北的人均地区生产总值比值由2.50:2.63:1扩大到3.33:2.09:1。北京的技术交易主要流向了广东、江苏等南方发达省份，而流向津冀的比例不到10%。

第二，“三轴”集聚态势需要增强。京津发展轴的人口、经济与产业占京津冀比重均呈下降态势，与2014年相比，2021年京津发展轴占京津冀总人口、地区生产总值和规模以上工业企业数的比重分别下降了2.62个、9.40个和1.46个百分点；京唐秦发展轴产业集聚态势较为明显，规模以上工业企业占京津冀的数量上升了1.66个百分点，总人口比重下降了1.73个百分点，地区生产总值比重上升了0.03个百分点；而京保石发展轴人口集聚态势较为明显，占京津冀总人口的比重上升了3.90个百分点，是三个发展轴中人口集聚态势最为明显的轴线，但地区生产总值和规模以上工业企业数占京津冀的比重均有所下降，分别下降了0.96个和0.68个百分点。

第三，“四区”功能分工有待强化。2014年以来，京津冀“四区”功能分工并未出现明显的变化，而出现了比较明显的两极分化态势。核心功能区地区生产总值占京津冀的比重增速明显加快，2014-2021年由53.49%增至60.34%，年均上升0.98个百分点。而东部滨海发展区、南部功能拓展区分别下降了6.53个和0.53个百分点，西北生态涵养区地区生产总值占京津冀的比重上升了0.21个百分点。随着京津冀生态协同问题更加受到重视，西北部生态涵养区所占比重上升是正常的，但东部滨海发展区和南部功能拓展区所占比重下降则说明天津和石家庄对周边地区的辐射带动作用并不强。

第四，“多节点”结构尚未形成，城市体系断层现象明显。从节点城市的规模等级结构来看，2022年与2014年相比变化并不大，除石家庄达到了Ⅰ型大城市，秦皇岛、张家口由中等城市发展为Ⅱ型大城市、衡水由Ⅰ型小城市发展为中等城市、黄骅由Ⅱ型小城市发展为Ⅰ型小城市外，其他城市规模变化并不大，具有“二传手”功能的大城市数量仍然偏少，城市体系仍然是断层式的“类金字塔型”结构。

（五）不同运输方式之间的衔接仍需要加强，高水平公共服务落差依然较大

第一，不同运输方式之间的衔接仍需要加强。与京津冀协同发展的需求相比，河北的铁路规划是以首都北京的交通需求为重点，省内地级市之间的联系迫切需要加强，北京、天津、石家庄等中心城市的市郊铁路建设也亟待加快，干线铁路、城际铁路、市郊铁路和地铁有机衔接不够，机场群、港口群及重点功能区之间交通联系不足，核心城市与外围地区的交通接驳有待提高，通行效率迫切需要提升。

第二，高水平公共服务落差依然较大。在医疗方面，河北万人拥有三甲医院数量分别相当于北京的23.5%、天津的31.9%。在高等教育方面，河北仅有2所双一流院校。北京和天津分别有双一流院校34所和5所。河北雄安新区、北京城市副中心对优质教育和医疗资源还有较大需求。

四、京津冀协同发展战略的优化

（一）以疏解北京非首都功能为主向提升河北发展水平转变

疏解北京非首都功能是京津冀协同发展的重中之重，经过几年努力，“十三五”时期北京已“基本完成一般制造业企业集中退出、区域性批发市场大规模疏解任务”。“十四五”时期，北京“以攻坚和提升为重点，强化系统观念，一体化推进功能疏解、综合治理和优化升级”。北京之所以聚集了大量的人口，根本原因在于河北与北京之间巨大的收入差距和公共服务差距。但是2014年京津冀协同发展战略实施以来，河北与北京的发展差距不仅没有缩小，反而呈持续扩大的态势。

京津冀协同发展以解决北京“大城市病”为出发点，打造世界级城市群。而京津冀建设世界级城市群离不开河北的支撑，不仅需要有效提升河北的各级城市的产业发展、吸纳就业、公共服务和人口集聚功能，更重要的是必须缩小京津冀三地的发展差距，重点是提升河北的发展水平。因此，京津冀协同发展要在有序疏解北京非首都功能的基础上，更要注重提升河北的发展水平，只有这样才能从根本上解决北京的“大城市病”，补齐京津冀发展的短板。

（二）以产业链为抓手推动京津冀产业协同

京津冀产业协同发展要以北京创新能力为基础，以产业链为抓手促进创新链产业链供应链融合发展。

一是发挥北京辐射带动作用，围绕京津、京雄轴线及重要节点，携手共建重大科研基础设施、产业技术创新平台、创新创业服务平台，构建集人才培养、应用研究、研发孵化、产业制造、科技服务为一体的全域创新空间体系，推动创新链产业链供应链价值链深度融合。二是打造“五群六链五廊”的京津冀产业协同发展新图景。“五群”是指集成电路、网络安全、生物医药、电力装备、安全应急装备等产业集群；“六链”是指氢能、生物医药、网络安全和工业互联网、高端工业母机、新能源和智能网联汽车、机器人等产业链；“五廊”是指京津新一代信息技术、京保石新能源装备、京唐秦机器人、京张承绿色算力和绿色能源、京雄空天信息等产业廊道。三是提升产业协作平台集聚能力。建设滨海—中关村科技园、宝坻京津中关村科技城等协同创新中心，提升宁河京津合作示范区、武清京津产业新城、北戴河生命健康产业创新示范区等平台集聚能力，在环京津地区重点建设一批重点承接平台。

（三）以“一核双城”的中心城市格局向“一主两副”转变

京津冀城市群内部的差距，突出体现在北京、天津两市与河北之间的差距，仅强调“双城”引领无助于解决冀中南地区的发展问题。一般来说，城区人口规模在1000万人以上的城市，辐射半径可达200km。石家庄与北京和天津的距离均在300km左右，使得北京和天津两个超大城市均难以对冀中南地区形成较强辐射。仅靠“一核”和“双城”难以有效缩小京津冀不断扩大的区域差距和实现协同发展，必须充分重视发挥石家庄的带动作用。虽然石家庄与北京和天津之间仍然存在很大差距，但区域性中心城市地位和区域带动作用比较明显。因此，应该将天津和石家庄作为京津冀的副中心，实现“一核双城”向“一主两副”的转变，特别要注重提升石家庄综合实力，促进人口、产业和各类要素向石家庄集聚，使石家庄尽快发展成为京津冀协同发展的新动力源，形成以北京为中心、天津和石家庄为副中心的京津冀城市群增长极体系，提升城市群整体竞争力。

（四）以城市群为主向城市群与都市圈并重转变

一般而言，城市群系统的演变遵循“中心城市—都市圈—城市群”的发展过程。

都市圈作为城市群形成发育的必经阶段，发挥衔接中心城市和城市群“承上启下”的作用，京津冀协同发展应聚焦于都市圈建设。京津冀包含北京和天津两个超大城市，以京津两市为核心形成的首都都市圈和天津都市圈的边界已经重叠，但是仍然难以对冀中南地区产生辐射。建成区常住人口300万人以上是我国城市基础设施布局及行政政策常用的门槛标准，也是我国划定都市圈核心城市的重要依据。河北省会石家庄地处冀中南地区，其主要经济指标在冀中南地区的优势地位并不明显，与周边的邯郸、邢台、衡水等城市经济联系也较为薄弱。2019年石家庄建成区常住人口突破300万人，达到了都市圈核心城市的人口门槛标准。因此，以石家庄为中心，将京津冀南部功能拓展区的多个节点城市纳入都市圈的范围，通过首都都市圈、天津都市圈、石家庄都市圈的“三圈耦合”，共同促进京津冀的多极化和网络化发展，为建设京津冀世界级城市群补齐短板。

五、进一步推动京津冀协同发展的思考

（一）增强核心城市对外围地区的辐射带动能力

京津冀协同发展的目标之一是建设世界级城市群。世界级城市群的发展历程表明，世界级城市群的建设与世界城市的形成是相互促进的，其核心城市既是世界城市，也是一定范围内的中心。

当前，北京处于后工业化阶段的北京，近期仍然是京津冀以金融服务、研发创新、管理控制功能为主的中心城市，北京在京津冀的这一地位近期内不可能被其他城市超越。提升北京辐射功能，要优化产业结构，提高经济实力，加快向高端化、服务化方向发展，努力形成创新引领、技术密集、价值高端的经济结构。提升北京辐射功能，核心就是处理好“减”与“增”的关系，“减”是放弃一般的加工和组装环节，着重开拓产业链的上游和下游环节，提高产业链现代化水平；“增”是推动管理和技术升级，用新组织生产方式和先进技术改造传统产业，从而提高产品竞争力和附加值，最终实现产业升级。要强化北京的国际交往功能，强化与周边城镇高效通勤和一体化发展。通过北京的辐射带动作用，全面提升京津冀国际交往的软硬件环境，推进服务标准、市场规则和相应的法律法规等制度规范，建立一体化的市场机制和制度保障；打造高端国际交流平台，吸引国际组织总部落户京津冀，以扩大对外开放水平。

（二）畅通核心城市与外围地区之间要素流动通道

畅通要素渠道既包括交通基础设施互联互通等，也包括市场一体化。

一方面，良好的交通基础设施是接受核心城市辐射带动作用的前提条件，应制定城市群交通一体化发展规划，以城际交通为重点，推动形成城际交通、轨道交通、高速公路等城市快速交通方式，促进各种运输方式之间的衔接与合作。

另一方面，应加快破除行政壁垒和制度障碍，促进生产要素自由流动，建立健全协同发展的体制机制，形成区域一体化发展格局。要充分发挥市场配置资源的决定性作用，引导城市群内劳动力要素合理畅通有序流动，推进土地要素、资本要素市场化配置；健全要素市场运行机制，通过完善要素市场化交易平台，完善要素交易规则和服务，提升要素交易的监管水平，打破地方保护。

（三）大力提升河北发展水平

2014年河北人均GDP39984元，居全国各省份第18位，相当于北京的40.0%、全国的85.7%；2022年河北人均GDP56995元，居全国各省份第26位（居东部地区末位），相当于北京的29.9%、全国的66.5%。河北不仅要积极承接产业转移，更主要的是大力提高地区整体发展水平和竞争力。

第一，要打造河北经济增长极，提升河北对北京的有效承接能力。以完善城市群形态为重点，在河北南部培育形成石家庄都市圈，以带动冀中南地区发展。明确把石家庄作为京津冀副中心城市，促进唐山、保定、邯郸向Ⅰ型大城市发展，尽快成长为具有“二传手”功能的大城市。

第二，要推动传统产业转型升级。通过重点发展高端制造业，培育发展战略性新兴产业，提升河北对北京的有效承接能力。

第三，要提升河北市场化水平。应在思想观念、科学技术、体制机制、发展模式等领域推进全面创新，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，营造创新环境，激发创新行为，保护企业家精神。

第四，中央政府应对落后的外围地区提供一些特殊的扶持政策，如财税倾斜、金融扶持等。

（四）实现有为政府和有效市场的统一

随着京津冀协同发展战略进入后半程阶段，仅靠政府的行政主导成本较高、边际收益也会明显下降，要从破除市场藩篱、打通循环堵点角度出发，实现有为政府和有效市场的统一。

第一，制定差异化的区域经济策略。着力缓解南部功能拓展区农业功能下降、西北部生态涵养区生态功能减弱的趋势，根据“四区”不同特点制定不同的发展战略和支持政策，实现行政绩效考核目标差异化，力求使得各区域的发展战略符合该地区的发展基础及未来发展方向。

第二，完善“四区”之间的利益补偿机制。合理的利益协调和补偿是生态环境治理可持续发展的基础，应加快张家口和承德首都水源涵养功能区和生态环境支撑区建设，继续完善京津冀大气污染联防联控机制，确保生态环境治理的稳定性与持续性。建立与完善中央政府补偿为主、地方政府补偿为辅的生态补偿机制，采取多种补偿方式对实施生态环境保护的区域给予恰当的利益补偿，促进生态产品价值转化，保障生态治理的常态化运行。

（五）提升京津冀治理能力和治理水平

面对京津冀三地和中央政府不同的利益目标和诉求，亟需提升治理能力和治理水平，实现区域治理现代化。

第一，实现治理主体的多元化。要保证各级政府、企业、居民、社会组织的有效参与，充分考虑到各类利益主体的不同利益需求，与政府形成有益补充。

第二，实现治理手段的多样化。京津冀在使用传统治理手段的同时，更要综合运用财政、金融等经济手段对其他治理主体进行有效激励和约束，发挥法律手段连续、稳定的优势，实现不同治理手段之间的互补。应由行政手段为主尽快转变为以法律手段为根本，以经济手段为基础、以行政手段为补充的综合治理手段，以保证区域政策的连续性、稳定性和有效性，实现从治标向治本的根本性转变。（来源：宣讲家网 2024-03-01 ）

责任编辑：海英