——写在《中国国土经济高质量发展报告》出版发行之际

编者按：中国国土经济学会和河南洛阳师范学院自2021年初正式启动了《中国国土经济高质量发展报告》编撰工作。报告密切关注国家经济社会发展、科学发展的大局，以绿色发展为理念，以产业优化布局推动效率变革，优化资源配置，促进资源在城乡之间合理布局，实现城乡统筹发展。同时，结合“一城四区”高质量发展的实践经验，尤其是成功的典型案例，回顾历史走势、展示发展成就、总结经验教训、找出问题对策。

为了保证这部蓝皮书的权威性、科学性，成立了丛书学术指导委员会，请学会首席专家、第九至十二届全国政协人口资源环境委员会副主任江泽慧为学术指导委员会主任，学会首席专家、著名经济学家、国家发改委原副秘书长范恒山为主编，中国国土经济学会理事长柳忠勤、河南洛阳师范学院校长梁留科为执行主编，肖金成、史育龙、董祚继、王宏广、谷树忠、严金明、李国平、吴文良、邹统钎、安树伟等为本书撰稿。本刊请安树伟、李瑞鹏两位撰稿人写篇综述，敬请大家关注。

国土不同于领土，也不同于土地，国土是一切生产、生活和生态活动的基础。国土经济主要包括国土的经济问题和经济发展的国土安全问题两个方面，前者分析国土资源开发、利用等过程的经济可行性和合理性，后者分析经济发展的资源保障、环境效应、生态效应、空间支撑等。1999年以来，随着区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略的实施，我国的国土开发格局表现为资源丰富与稀缺并存、海洋资源潜力较大、都市圈和城市群已经成为我国城镇化的主体形态、城市空间拓展与国土整治同步推进、点-轴的国土开发基本结构、四大区域发展各有特色。同时，也存在资源约束不断加剧、生态环境压力加大、生态产品价值转化的通道尚不畅通、经济活动与人口和资源分布不协调、陆海国土开发缺乏统筹等一些影响经济社会可持续发展的突出问题，亟需重视和解决。随着中国特色社会主义现代化建设进入新时代，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，顺应空间结构变化趋势，优化重大基础设施、重大生产力和公共资源布局，……逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局。习近平总书记在中共二十大报告中指出：“优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。” 为推动国土资源开发利用与保护，优化国土空间开发格局，以及为我国国土经济高质量发展提供理论和实践支撑，中国国土经济学会和洛阳师范学院合作完成的《中国国土经济高质量发展报告（2021）》，已由经济科学出版社2022年3月公开出版。

一、本书的框架结构

《中国国土经济高质量发展报告（2021）》分为主题报告篇、专题报告篇、案例篇共三篇，形成了“主题报告-专题报告-案例研究”的总体框架，该书注重我国国土经济高质量发展理论研究与实践相结合，紧紧围绕国土经济高质量发展的内涵建立理论框架，并结合“一城三区”（指中国国土经济学会陆续创建并组织实施的生态环境建设实验区、低碳国土实验区、空间优化实验区和深呼吸小城。）高质量发展的典型实践经验，回顾历史走势，展示发展成就，总结经验教训，找出问题对策。

主题报告《中国国土经济高质量发展》是全书的核心内容，在分析我国国土经济的现状与问题基础上，阐释了我国国土经济高质量发展的内涵，明确了国土经济高质量发展的基本思路和重点任务，最后针对明确的战略导向和发展思路，提出了具体的对策措施。

专题报告共包括《国土空间布局优化与高质量发展》《城乡统筹发展》《区域协调发展》《国土经济节约集约利用》《绿色低碳发展之路》《国土经济空间优化》，共六个专题报告。这六个专题报告均是围绕主题报告涉及的中国土经济高质量发展的内涵展开，分别从产业布局、城乡统筹、区域协调、节约集约、绿色低碳、空间优化六个方面进行详细阐述。专题报告之一《国土空间布局优化与高质量发展》，从整体产业、不同细化产业、区域产业布局、分省份分产业发展四个方面分析了我国国土经济布局的现状，分析了目前国土经济布局仍存在的问题以及面临的六大挑战，最后提出了国土经济合理布局的对策。专题报告之二《城乡统筹发展》，从农村土地权属结构、土地增值收益的城乡分配结构和城乡国土空间结构三个方面，分析了城市统筹的现状与问题、未来城乡统筹面临的挑战，最后提出了城乡统筹实施的对策建议。专题报告之三《区域协调发展》，在总结分析我国经济区域划分方案的基础上，提出中国国土区域划分的五分法，以五大区域为对象，分析了我国区域协调发展的现状和问题，最后提出区域协调发展的对策建议。专题报告之四《国土经济节约集约利用》，着重阐述了当前我国国土经济节约集约利用的基本现状和问题、所面临的挑战，最后提出了相应的对策建议。专题报告之五《绿色低碳发展之路》，阐释了国土经济绿色低碳发展的基本内涵，分析了国土经济绿色低碳发展的现状与问题以及面临的机遇与挑战，最后立足低碳发展提出了相应的对策建议。专题报告之六《国土经济空间优化》，阐释了国土经济空间优化的内涵和外延，分析了国土经济空间优化的现状和成效以及面临的一系列严峻挑战，最后聚焦六个统筹提出了未来国土经济空间优化的对策建议。

案例篇选取河南鹤壁市、山西沁源县、浙江常山县、河南睢县、福建将乐县常口村、河北魏县、云南西畴县、山西长治市上党区振兴村、广东蕉岭县、重庆巫山县、山西壶关县、甘肃两当县、吉林长白县、河南卢氏县，共14个市（县、村），从不同层次、不同角度介绍了国土经济高质量发展的主要做法以及经验启示，具有较好的参考借鉴价值。

二、主题报告的主要内容

主题报告《中国国土经济高质量发展》主要包括如下两方面内容。

（一）国土经济高质量发展的内涵

国土经济的高质量发展应以绿色发展为理念，以产业优化布局推动效率变革，优化资源配置，促进资源在城乡之间合理布局，实现城乡统筹发展。统筹内陆与沿海，实现陆海一体化发展，形成协调发展的区域经济布局。最终实现绿色低碳、空间优化的国土空间布局，满足人民对美好生活的需要（图1）。

第一，布局合理是国土经济高质量发展的起点。优化产业布局是区域经济发展的基础，合理的产业布局能适应地方经济发展条件，促进产业可持续发展能力及产业集聚和规模效益的形成，从而推进城镇化，提高农村经济发展竞争力，促进城乡协调发展。城市和农村地区应根据资源禀赋进行产业布局调整与优化，形成与市场经济体制相适应的现代化产业体系。

第二，城乡统筹、区域协调和陆海统筹是国土经济高质量发展的过程。城乡统筹有助于缩小城乡发展差距、促进区域协调发展、优化国土空间开发格局，其实质是通过城乡规划、政策调整、国民收入分配等手段，促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置，实现城乡资源共享、人力互助、市场互动、产业互补，不断增强城市对农村的带动作用和农村对城市的支撑作用，缩小城乡差距和地区差距，使城乡经济社会实现均衡、持续、协调发展，促进城乡分割的二元经济结构向城乡融合发展转变。区域协调是国土资源配置合理、国土空间格局优化的基础，区域协调发展就是要提升欠发达地区综合竞争力，缩小区域发展差距，推动形成主体功能定位清晰、优势互补、良性互动、公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展新格局。我国是一个海陆兼备的国家，但是海洋经济发展尚处于起步阶段，应统筹内陆与沿海，实现陆地经济与海洋经济的共同发展。

第三，绿色低碳和空间优化是国土经济高质量发展的目标。绿色低碳是生态文明建设的要求，也是国土经济实现高质量发展的必然结果。绿色低碳要求应加强资源节约集约利用和生态环境保护，推动形成绿色发展方式和生活方式。空间优化是区域协调发展的目标，也是国土经济高质量发展的结果。我国逐步形成了以四大区域为基础、五大区域重大战略为引领，以国家优化开发区域和重点开发区域为重点，依托大江大河和重要交通干线及若干国土开发重要轴带，促进生产要素有序流动和高效集聚的国土开发的主体框架。促进区域发展水平持续提高，应优化资源的空间配置效率，形成与区域资源环境承载力相适应的区域协调发展的新格局。此外，绿色低碳和空间优化相互叠加，以资源环境承载能力为基础，促进国内外要素流动，优化资源的空间配置与区域空间格局，实现国土经济高质量发展。

（二）国土经济高质量发展的重点任务

在未来一段时期内，为促进国土经济高质量发展，应遵循客观规律，实现国土经济与资源环境承载能力的基本匹配；点线面耦合协同，重塑我国高质量发展的国土空间布局；坚持点上开发和面上保护相结合，实现打造高质量发展的动力源与筑牢国家生态安全屏障的有机统一；坚持陆海统筹，拓展海洋发展空间；发挥比较优势，形成高质量发展的国土空间开发格局。立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，是“十四五”及未来一段时期我国经济社会发展的战略导向。

第一，促进产业在国土空间的合理布局。一要优化区域产业布局，兼顾“补短板”和“充分发挥竞争优势”，引导产业布局优化升级，实现区域错位互补发展，避免同质化。对经济基础一般、产业布局相对不完善的区域，要根据当地的人才、技术、产业基础等状况，选择具有局部优势的产业/环节，打造区域性高地，逐步吸引形成全产业链。对产业布局较为完善的区域，需着重补短板。二要适应粮食生产“北上”“西移”趋势，提升优势地区农产品生产能力。以确保国家粮食安全为底线，以增强农业生产能力为导向，在遵循各地区比较优势的基础上，我国未来粮食安全战略格局是一个包含“农产品主产区-农产品生态带-粮食生产功能区-重要农产品生产保护区-特色农产品优势区”在内的空间布局体系。三要以都市圈和城市群为载体，最终形成“3+8”的制造业空间布局（“3”指京津冀、长三角、珠三角沿海三大城市群，“8”指山东半岛城市群、中原城市群、关中平原城市群、长江中游城市群、长株潭城市群、成渝城市群、辽中南城市群和海峡西岸城市群。），这是我国到2035年工业化和城镇化的重点承载区域。四要促进生产性服务业与制造业、生活性服务业与人口集聚的融合发展。优化服务业结构，促进高端化专业化生产性服务业、高品质多元化生活性服务业不断增长。

第二，统筹城乡融合发展。一要提高农业转移人口市民化质量。一方面，持续深化重点城市户籍制度改革，进一步促进劳动力和人才社会性流动。另一方面，推动常住人口充分享有城镇基本公共服务，市民或农民，无论身在何处都要享受到基本的公共服务，这是统筹城乡发展的最低标准，也是最终目标。二是推进乡村振兴，实现城乡融合发展。政府需要通过制定规划和政策形成以工促农、以城带乡的发展格局，实现城市和乡村居民收入和基本公共服务水平大致均等，交通基础设施一体化，城乡要素流动无障碍化。三是深化农村土地制度改革。通过完善农村承包地制度、逐步改革农村宅基地制度、建立集体经营性集体建设用地入市制度等，依法维护进城落户农民的农村“三权”，建立农村产权流转市场体系，健全农户“三权”市场化退出机制和配套政策。四要建立城乡统一的建设用地市场。建立城乡统一的建设用地市场，核心是要建立城乡统一的市场运行机制，主要包括产权管理一体化机制、用途管制一体化机制、资产管理一体化机制。

第三，推动区域协调发展。我国幅员辽阔、人口众多，各地区自然资源禀赋差别之大在世界上是少有的，统筹区域发展从来都是一个重大问题，要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子。一要充分发挥各区特色优势，明确地区发展战略定位，推进区域合理分工与合作，统筹各地区的资源和要素关系，有序推进区域资源整合与产业重组，引导产业有序转移，促进生产要素及人口跨区域合理流动，促进区域互动发展和泛区一体化进程。二要把区域差距控制在合理范围内。遵循内聚外迁的思路，积极引导中西部地区资源环境承载力较低地区的人口向东部沿海地区、都市圈和城市群地区转移，促进人口规模与经济规模基本匹配；实施各区域差别化的区域空间战略。三要形成“沿海-内陆-沿边”区域经济新格局。沿海地区是优化发展为主的区域，发展方向是依托“21世纪海上丝绸之路”，全面提升对外开放水平，积极主动参与国际竞争；内陆地区拥有长江中游、中原、成渝、关中等近年来增长势头迅猛的城市群，是支撑中国经济持续增长、到2035年国家基本实现社会主义现代化的重要区域，未来要以自身“做大做强”为主，加快打造有全球影响力的先进制造业基地和现代服务业基地；沿边地区战略地位十分突出，近期要完善基础设施建设，推进市场化进程，深化与周边国家的经贸合作，为2035年之后的快速发展奠定基础。四要努力实现各区域的基本公共服务均等化。健全国家援助机制和区域补偿机制，重点加强对革命老区、民族地区、贫困地区、生态退化地区、资源型地区、老工业基地、边境地区等特殊类型地区基本公共服务的建设投入力度，逐步实现各地区居民享受等值化的生活质量，确保国土空间开发及其成果惠及全体民众。

第四，拓展海洋发展空间。坚持陆海统筹的战略思维，以提升海洋在国家发展安全全局中的战略地位、促进陆海国土战略地位的平等为前提，以增强国家对海洋的管控利用能力、推进海洋强国建设为目标，着力构建大陆文明和海洋文明相容并济的可持续发展格局。一要以海洋开发为支撑，实现陆海发展战略平衡。海洋国土和陆域国土共同构成了我们赖以生存和发展的物质和空间基础，应将海洋开发作为国家国土开发的重要组成部分，实现国家区域发展战略、海洋发展战略的有效衔接和陆海之间的战略平衡，为真正把我国建设成为海洋强国和海陆兼备的世界强国创造条件。二要发挥沿海地区核心作用，促进海陆一体化发展。充分发挥辽中南、京津冀、山东半岛、长三角、粤港澳大湾区等五大沿海城市群的在“沿海—内陆”关系中的核心作用；优化沿海地区空间结构，合理划定海岸线。三要加快陆海双向走出去步伐，拓展国家发展战略空间。在继续内边边疆的沿边开放的同时，迈向全球大洋应该成为我国对外开放和实施走出去战略的重要方向。四是提高综合管控能力，夯实陆海统筹发展基础。陆海统筹是战略性思维，政府在其中居于主体地位，要充分发挥好国家和地方各级政府的职能。

第五，实现国土资源集约高效利用。将安全、协调、美丽和品质等内容融入国土空间高质量利用中去，促进区域、城乡用地布局优化。一要促进差异化的国土空间利用。由于我国各地区国土空间开发利用存在巨大差异性和不平衡性，需要制定差异化的国土空间节约集约发展战略与实现路径。二要优先保障基础设施与公共服务等重点功能用地。合理确定保障性住宅用地年度供应规模、布局和节奏，保障多类型群体的居住权利；推动农村地区水、电、煤、气、路、通信、广播、物流等基础设施建设和文化、体育、教育、医疗、卫生、环保等公共服务设施建设。三是积极盘活城乡闲置空闲土地。完善地类变更机制，创新存量用地供给机制，提高国土空间利用弹性，提高国土空间利用调整应对用地需求变化的及时性和有效性。四是加强国土空间生态安全治理。以重要生态功能区、生态环境脆弱区为重点，全面开展全域综合整治和生态修复；进一步聚焦人与自然的“生命共同体”理念，加强全域生态系统与经济、社会系统的互补协调，持续强化生态系统的整体韧性；强化城乡园林绿地系统建设。

第六，形成高质量发展的国土空间格局。以现代化目标为导向，统筹东中西、协调南北方，谋划区域发展新棋局。一是轴带引领，形成“三纵四横一沿边”的国土空间开发结构。轴带引领，就要通过协调空间开发秩序和优化调整空间结构，逐步实现集中、集聚发展，让要素在轴带上集聚。新时期，推动形成“三纵四横一沿边”（“三纵”指沿海经济带、京广-京哈经济带、包（头）昆（明）经济带；“四横”指珠江-西江经济带、长江经济带、陇海-兰新经济带、渤（海湾）（内）蒙（古）新（疆）经济带，“一沿边”指沿边经济带。）国土空间开发框架，作为国土经济高质量发展的区域支撑。二是群区耦合，构建跨省（直辖市、自治区）的八大经济区。经济区是城市群辐射的范围，其范围比城市群范围更大。要顺应城市群和经济区相互耦合的趋势，发挥城市群对周边区域的辐射力和带动力，以城市群为核心推动形成主要经济区。具体而言，可以构建东北经济区、泛渤海经济区、泛长（长江三角洲）经济区、泛珠（珠江三角洲）经济区、海峡经济区、中部经济区、西南经济区、西北经济区八大经济区。

当然，促进我国国土经济高质量发展，除了有明确的战略导向和发展思路，还要有具体的对策措施。对策是政策和策略，措施是工具和手段。目标方向确定之后，通往目标的路径需要打通。实现国土经济高质量发展，既需要科技创新，提高资源利用效率，也需要完善体制机制，还需要进行科学规划，对国土开发、资源利用和环境保护进行规范和约束，再辅之于财政政策、资源政策、土地政策、市场政策等，使国家的战略目标和政策化为各级政府、企业和城乡居民的自觉行动。

三、专题报告的主要内容

（一）国土空间布局优化与高质量发展

我国目前的经济区域布局仍面临着国际环境巨变、经济增速趋缓、原始创新薄弱、顶尖人才缺乏、资源消耗过多、战略创新不足等一系列挑战。未来国土空间布局优化，要从以下方面入手：创新国土经济战略，从依靠消耗、保护国土资源为主的发展战略，转向依靠创新、体制机制推动国土经济的新的发展战略；优化国土经济布局，不同区域要在“补短板”和“拉长长板形成竞争优势”之间做出抉择，均衡发展与差异化发展；提高科技创新能力，遴选急需的重大技术需求，明确科技创新的重点与方向；找准未来发展重点，聚焦在数字经济、生物经济、海洋经济、空间经济等领域率先进行布局，争取进入国际领先行列；创新发展体制机制，坚持市场无形之手与政府有形之手高效、有机结合；切实营造发展环境，加强信用建设，转变政府作用，完善产业链配套。

（二）城乡统筹发展

我国城乡统筹发展，形成了更加明晰的农村土地权属结构、更趋合理的土地增值收益的城乡分配结构、更协调的城乡国土空间结构，但仍存在一些问题，如城乡国土权属结构仍有差距、土地增值收益的城乡分配关系有待健全、城乡国土空间协调发展有待加强。目前，城乡统筹面临城乡要素双向流动对乡村经济的影响以及城乡国土资源管理等方面的挑战。未来深入促进城乡统筹发展，要落实规范承包地经营权的管控机制、构建放活宅基地使用权的实现机制，以完备的土地权属结构促进城乡统筹发展；完善产权管理一体化机制、用途管制一体化机制、资产管理一体化机制，以统一的国土市场运行机制推动城乡统筹；突出规划引领的作用，以优化的国土空间结构实现城乡统筹；坚持“政府引导、市场运作、优势互补、合作共赢、平等协商、权责一致”的原则，以创新的合作机制强化城乡统筹；推进“飞地抱团”、“合作建园区”等模式，以县（区）或镇级统筹农村集体建设用地和宅基地资源促进城乡统筹；以保障乡村公共设施用地带动城乡统筹。

（三）区域协调发展

从促进区域协调发展的角度，中国国土经济区域应该实行五分法划分方案，即东北、西北、华北、西南和东南五大区域。2000年以来，我国区域经济总体呈现不均衡的增长格局，五大区域的产业结构都得到了一定程度的优化，非均衡的区域发展政策加剧了区域发展不协调问题。尽管区域协调发展战略日益深入实施，但由于我国各个国土经济区域的资源禀赋、地理区位差异较大，区域发展不均衡、不协调的问题仍然较为突出。因此，重塑国土经济空间发展格局，实现区域协调发展成为了促进我国经济社会可持续发展的重要举措。应通过制定实施差异化的区域政策、建立更加有效的区域合作机制、推进产业结构转型升级、加大人力资本和科技创新投入、加快交通基础设施建设和区域中心城市建设，促进国土经济区域协调发展，增强不同国土经济区域之间的经济联系和产业合作，提升经济发展质量。

（四）国土经济节约集约利用

当前，我国国土空间利用总体情况仍有较大提升空间，仍存在闲置低效利用、开发利用结构不尽合理、乡村国土空间规划滞后监管不到位等问题，也面临着土地要素约束趋紧、后疫情时代、气候变化等一系列挑战。土地节约集约利用要突出“节约减量化”和“集约增效化”两个特点，在充分满足土地利用基本功能的前提下，不断提高建设用地的利用效率和效益。在高质量发展要求下，必须挖掘存量国土资源，开展低效用地开发。未来，全面促进国土经济节约集约利用，应推动国土空间“底量、存量、数量、质量、差量、流量”统筹优化；加强国土空间“高质量”综合利用；针对发展不同阶段，因地制宜设计国土空间利用规则与实现路径；从数量、空间和时序三方面推动国土空间利用结构调整，构建促进人地和谐的空间治理机制；重点保障关键“点-线-面”建设空间供给，优化后疫情时代国土空间要素配置；遵循道法自然加强国土空间生态安全治理。

（五）绿色低碳发展之路

进入21世纪，尤其是党的十八大以来，我国国土经济绿色低碳发展整体水平有了明显提高，主要污染物排放总量减少目标超额完成，资源利用效率显著提升，生态环境明显改善。但是，绿色低碳转型和新旧动能转换较慢，区域流域无序、高强度、低效率开发导致生态红线、资源上线、环境底线承压严重，绿色低碳发展领域诸多问题亟待解决。未来，坚定不移走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路，应以经济社会发展全面绿色转型为引领，以能源绿色低碳发展为关键，加快构建绿色低碳导向的现代产业体系、资源能源利用体系、国土经济治理体系，促进生活方式转型升级，优化国土经济空间格局，加快推进碳达峰、碳中和，加快改善生态环境质量，推动我国绿色低碳发展迈上新台阶。

（六）国土经济空间优化

独特的地理国情造就了我国国土经济空间显著的地域分异，改革开放以来我国持续推进区域协调发展战略、主体功能区战略等国家战略的实施，国土经济空间优化持续推进，中共十八大以来我国国土经济空间优化有力推动了高质量发展。同时，随着国内外发展环境复杂变化和市场竞争加剧，国土经济空间优化还面临区域空间开发失衡、城市化分化加剧、“三生”空间矛盾加剧等一系列严峻挑战。未来，促进国土经济空间优化，应注重统筹把握六对关系：统筹国土空间开发与保护、统筹集聚开发与均衡发展、统筹空间一体化发展、统筹城镇化发展与乡村振兴、统筹新城开发与城市更新、统筹陆海资源开发利用。

（本文选《今日国土》杂志2022年10月   作者安树伟，经济学博士，中国国土经济学会副理事长，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授、博士生导师；李瑞鹏，经济学博士）

责任编辑：海英